12月9日，中共中央政治局召开会议，会议定调明年实施更加积极的财政政策。

评价积极财政政策力度大，一个最关键的指标是财政支出规模较上一年更大，同比增速更高。但在经济下行压力较大、楼市土地市场较为低迷的背景下，财政增收压力较大，要支撑一定力度的财政支出，离不开政府举债。而中国政府还有较大举债空间，政治局会议提出加强超常规逆周期调节，明年政府加大举债规模成不少专家共识。

多位专家分析，明年积极财政政策力度将会明显大于今年，其中，政府新增举债额度将超过10万亿元，有望在15万亿元左右。

“超常规”不只是扩大赤字率

所谓积极的财政政策，也被称为扩张性财政政策，是指政府在经济增长乏力时，通过增加支出、减少税收、扩大赤字、发行政府债券、增加转移支付等手段，刺激总需求，促进经济复苏和增长的一种宏观调控政策。

自2008年国际金融危机之后，中国一直采取积极财政政策，每年力度不同。积极财政政策力度越大，相应财政支出规模就越高。而财政支出主要体现在“两本账”，即全国一般公共预算支出和政府性基金支出。

财政部数据显示，2023年全国一般公共预算支出约27.5万亿元，完成预算的98%，增长5.4%。2024年前10个月全国一般公共预算支出约22.2万亿元，同比增长2.7%。而按年初预算，2024年全年预计全国一般公共预算约28.6万亿元，同比增长4%。今年支出不及预期的一个重要原因，是税收增长不及预期。

“基于财政逆周期调节的需要，预计明年全国一般公共预算支出增速目标定在5%左右，相应明年狭义赤字率（全国一般公共预算赤字规模占经济总量比重）水平将提高至3.5%至4%左右。”中国银河证券首席经济学家章俊表示，短期看，税收和土地收入的降低有赖于增加政府债方式支撑，尤其是在典型的逆周期调节政策中，增税政策的落地难度较大，提升赤字率是财政政策中最为直接、有效的政策工具。

财政部部长蓝佛安在11月全国人大常委会发布会上公开表示，明年实施更加给力的财政政策，其中之一正是积极利用可提升的赤字空间。因此，结合明年经济社会发展需要，当时不少专家预计赤字率将超过3%。

12月9日，政治局会议召开后，专家认为，明年赤字率达到4%左右的可能性在增大。

东方金诚首席宏观分析师王青认为，在更为积极的财政政策下，预计2025年全国一般公共预算支出会达到30万亿元左右，同比增长6%。财政政策逆周期调节“超常规”，可能首要体现在较大幅度上调赤字率，预计明年赤字率或从今年的3%上调至4%左右。

当然，最终财政支出、赤字率等关键数据，仍有待明年全国两会期间揭晓。但在中国仍有较大举债空间、内需不足和外部冲击加大之下，明年赤字率如何选择备受关注。

粤开证券首席经济学家罗志恒建议，将赤字率提升至4%，不仅更有利于稳定预期和信心、直接提振资本市场，而且赤字是靠发行普通国债等来弥补，相比于特别国债、专项债能更快形成支出，更直接缓解地方财政压力，扩大总需求。

专项债以及特别国债蓄力

不过，在中国当前的财政体制下，不能仅仅通过观察赤字规模来预判财政政策的积极程度。目前，中国赤字仅属于全国一般公共预算账本的概念，而归属于政府性基金账本的特别国债及地方政府专项债券并不归入赤字之中。

近三年受楼市、土地市场低迷等影响，占政府性基金收入大头的土地出让收入大幅下滑，使得政府性基金收入出现明显下滑，为此，中国通过发行特别国债和增加专项债额度，来稳定政府性基金支出。

对于明年更加给力的财政政策，财政部部长蓝佛安在11月全国人大常委会发布会上表示，将扩大专项债券发行规模，拓宽投向领域，提高用作资本金的比例。并继续发行超长期特别国债，支持国家重大战略和重点领域安全能力建设。

此次政治局会议提出要稳定楼市。为了支持房地产稳定，专项债投向扩大至可支持回收闲置存量土地、新增土地储备，以及收购存量商品房用作保障性住房，再叠加此前明确的8000亿元化债额度，因此专家普遍预计明年地方新增专项债额度将超4万亿元，多位专家甚至预计规模在4.5万亿元左右。

“明年地方政府土地出让金收入可能还会延续负增长，这会拖累政府性基金支出。不过，明年除化债额度之外的新增专项债规模有望提高至4.5万亿-5万亿元，其中包括了用于收储的额度。这将充分抵消地方政府土地出让金收入下滑带来的影响，对政府性基金支出形成重要支撑。”王青说。

相比于专项债这一常规财政政策工具，特别国债这一非常规政策工具更受关注。

章俊预测，明年超长期特别国债在今年1万亿元基础上可能提升至1.5万亿-2万亿元，支持方向将在“两重”“两新”基础上拓展至教育、医疗、养老等社保和民生领域，将“惠民生”和“促消费”更好结合。而用于补充商业银行核心一级资本的特别国债预计发行规模也在1万亿元左右。

罗志恒建议，明年继续发行1万亿元超长期特别国债；发行3万亿元特别国债，其中1万亿元特别国债用于补充银行资本金、2万亿元特别国债用于成立“房地产稳定基金”，专项用于保交房、收储存量房、收购房企存量土地等工作，保障民生、缓解房企流动性压力。

根据上述三位专家预测，如果将明年新增的2.8万亿元专门用于置换地方政府隐性债务额度考虑在内，政府举债额度在15万亿元左右。若不考虑这一化债额度，政府新增举债额度12万亿元至13万亿元。而新增举债额度应更多地由杠杆率较低的中央财政承担。

基建投资、居民消费并重

观察积极财政政策力度，除了支出规模外，支出结构调整同样重要，即钱花哪儿及如何提高花钱效益。

罗志恒认为，要优化财政支出结构，财政政策重点从投资为主转向投资与消费并重。投资和消费同等重要，关键是投资方向的问题。“基建投资，要与人口流动、结构、提高潜在经济增长率等挂钩。未来的财政支出，要更多地从投资为主转向投资和消费并重的格局，要解决居民的后顾之忧，增加医疗、教育、养老等方面财政支出，解决农民工市民化的问题，进而提高居民的消费意愿。”罗志恒表示。

王青持相同观点，2025年基建投资还要保持较高增速，但财政支持政策重点要进一步向居民消费进行转移。他建议，明年必要时可直接向居民发放消费补贴，这对扩大内需能产生“立竿见影”的效果，而且能够增加居民对逆周期调节政策的“获得感”，缓解宏观数据和微观感受之间的“温差”。

章俊则表示，新型城镇化建设下，预计未来五年城市常住人口“市民化”每年所需新增投资规模将在1万亿元以上，这方面仍然有赖于财政资金的持续投入。在扩内需、促消费方面，今年推出的消费品以旧换新政策目前已经取得明显成效，明年消费补贴政策仍有延续的必要性和可行性，补贴范围可进一步拓展至更新需求较大、换新周期较短的消费电子、服务消费领域等。据第一财经

纵深

货币政策适度宽松 推动经济回升向好

12月9日召开的中共中央政治局会议，对明年货币政策取向的定调从“稳健”转向“适度宽松”。专家表示，当前货币政策取向有必要也有条件调整为“适度宽松”，后续央行在实施货币政策过程中将更加注重前瞻性、有效性、针对性，为推动经济持续回升向好营造良好的货币金融环境。

增强逆周期调节效果

当前，货币政策取向转向条件已经具备。信达证券宏观首席分析师解运亮表示，从历史上看，确立“适度宽松”的政策取向需满足两大条件，即国内稳定物价压力较大、国外美联储处于宽松周期。目前判断，明年两类情形都可能存在。

在广开首席产业研究院院长连平看来，货币政策调整为“适度宽松”后，可以在更大程度上配合好更加积极的财政政策，实施“双松”组合，进一步增强超常规逆周期调节的效果。

民生银行首席经济学家温彬表示，货币政策取向调整为“适度宽松”，进一步表明货币政策取向将根据内外部形势变化而适时调整，“宜松则松，宜紧则紧”，这将为明年经济稳定增长和高质量发展营造良好的货币金融环境。今年以来，货币政策已经适时加大了逆周期调节力度。尽管年初货币政策取向定为“稳健”，但实际执行的是支持性的货币政策，有力有效地支持了我国经济回升向好。

更大力度降准降息可期

在“适度宽松”的取向下，货币政策空间进一步打开。明年更大力度的降准降息皆可期待。

申万宏源证券首席经济学家赵伟表示，一方面，货币政策或更大力度配合财政政策，进一步通过降准、国债购买等方式提供流动性，对冲政府债融资放量的影响；另一方面，货币政策或通过更大力度的降息，降低私人部门的负债成本。

关于降准幅度，民生证券首席固定收益分析师谭逸鸣表示，明年或有50个基点至100个基点的降准操作。连平认为，全年有望降准100个基点左右，释放3万亿元以上的流动性，其中中小型金融机构存款准备金率下调空间有限，预计降准幅度在50个基点左右。

此外，单次降准降息的幅度或有所提高。华西证券首席经济学家刘郁表示，明年单次降准、降息的幅度可能不会低于今年的幅度，并不排除加大幅度的可能性，具体取决于经济运行状况。

除降准降息外，专家表示，结构性货币政策工具以及国债买入、公开市场买断式逆回购等操作有望继续扩大规模、提高使用频率，持续增强货币政策的有效性、针对性。

据中国证券报